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时间: 2018-05-07

  ——建立环境保护的社区管理机制
  
  [内容提要] 世界经济的高速发展带来了一系列的环境问题,我国正处在经济建设的重要时期,经济迅速增长的同时也伴随着诸多的环境问题,解决环境问题实现可持续发展是经济建设过程中所必须顾及到的重大问题;由于政府自身的官僚体制性质、政策扶持、技术和人力等局限性,单单依靠政府进行环境管理是不够的,社区本身具有的优点使得进行环境管理有着政府所不能起到的作用,因此,建立环境保护的社区机制是当前进行环境维护管理的一个可行性的路子。
  
  [关键词]环境保护 环境管理 社区管理
  
  环境问题是当今国际社会的普遍问题,这一问题在我国尤为突出,由于特殊的国情,我国的环境问题也呈现出与众不同的特点。我国经济迅速增长,相当大的程度是依靠资源掠夺式的粗放型的经济增长方式实现“量”的扩张,这造成了我国的环境污染问题非常突出,巨大的经济产值和巨大的环境负债并存,经济的迅速发展相当部分是“赚环境的钱”的结果。因此,对环境问题的解决,实现可持续发展战略,在目前我国的经济发展中应该得到重视,不能一味追求发展速度而忽视了对环境带来的负面影响。传统的依靠政府进行环境管理机制存在着各种各样的局限性,已越来越难以适应当今面临的新的环境问题,对传统的环境管理机制进行突破,建立起环境保护的社区管理机制,是适应新的经济发展条件下对环境治理的一个可行方法。
  
  一,我国环境问题的原因分析
  
  环境问题在我国非常的严重,究其原因应该说是多方面的,既有自然地理因素,亦有经济、人文社会等因素,而且我们国家的具体国情又使其具有特殊性。
  
  (一)经济因素
  
  目前,我国经济正处于从传统的计划经济向市场经济转轨的时期,同时也是我国经济高速增长的时期,从发达国家经济发展的历史来看,这个阶段正是生态环境问题最严重的时期,因而我国在这一时期承受的生态环境压力会更为沉重。
  
  第一,经济发展引起的环境问题恶化。我国的经济体制改革是对社会生产力的极大解放,这种解放刺激了国民经济的高速增长,但与此同时,对资源开发利用规模和各行业污染物排放量也会随之高速增加。然而,由于国民经济尚处在粗放型向集约型转变的转型时期,人们只关注于经济增长的数字,却往往忽略了其背后所付出的沉重代价:对资源的掠夺式开发造成环境的极大破坏;我国近年来的生态环境问题呈几何级数增长。
  
  第二,经济利益与环境保护的冲突。市场经济发展所追求的是高额利润,是相对少数人的利益,而环境保护则是多数人的利益。我国经济是以公有制为主体,经济利益的主体和环境利益的主体具有统一性。但近年来,我国环境恶化尤为明显,例如一些乡镇企业的农民为“脱贫致富”,宁肯容忍环境污染对国家、集体和个人的损害。
  
  (二)人文社会因素
  
  “生态学作为一门科学,从它诞生的那一天起,一直就与‘人类社会’结下了不解之缘,如果说前期的生态学更多地显示了自然属性的话,那么现代的生态学,则更强烈地显示了它的社会属性这一面。”① 环境问题最明显的是人文社会的原因,我国的环境问题,从现行的角度看,这方面的因素影响更为巨大。
  
  第一,我国人口众多,环境的资源压力大,环境问题与人口有着密切的互为因果的联系。在一定社会发展阶段,一定地理环境和生产力水平的条件下,人口增长应有一个适当比例,人口问题与环境问题是当代中国发展面临的重大挑战,庞大的人口数量及快的增长,引发了一系列的社会经济问题,对环境造成了巨大的冲击。人口问题导致了我国资源的绝对短缺,因而往往出现了对资源的无节制开发的现象,这种现象伴随着惊人的浪费,给我们经济的可持续发展战略的实施造成了极大的压力。
  
  第二,公众环保意识普遍较差。目前我们国家的大多数人对于环境问题的客观状况缺乏一个清醒的认识。 2000年“世界环境日”前后,国家环境保护总局和教育部联合进行的对全国公众环境意识的调查报告得出的结果是,我国公众的环境意识和知识水平还都处理较低的水平,环境道德较弱,我国公众环境意识中具有很强的依赖政府型的特征,政府对于强化公众环境意识具有决定性的作用。从这里我们可以看到,我国的国民的环保意识是有多么的差。
  
  第三,环境问题与贫困等其它的社会问题交叉在一起,又有形成恶性循环的趋势。环境问题在当今世界各国有着不同的表现形式,但是从总体上来看,我们可以归纳出这样一点,富国的环境问题主要是与污染物相关的环境污染,而穷国环境问题主要是与自然资源相关的环境破坏,前者比较容易得到防治和恢复,而后者的防治和恢复则要困难的多。我国的环境问题也有类似情况,在平原、沿海及大城市等经济发达的地区,环境问题主要以环境污染为主,如今经过不断地治理正在不断有所缓解;而西部相对贫困地区,环境破坏引起的生态环境恶化十分严重,且日益呈现出环境问题与贫困同步深化,形成恶性循环的趋势。
  
  二,政府进行环境管理的局限性
  
  传统的管理机制设想是“政府——工厂型管理”,政府作为管理者通过详细数据的分析确定理想的污染指数,通过强制和控制的手段规定工厂不能超过已定的污染限度,向工厂征收排污费用,预定污染排放指数。“政府——工厂型”的定点管理对于电源污染比较有效,特别适用于对污染大户进行监控,在世界绝大多数国家中,得到普遍的实践。但“政府——工厂这种点线式管理在实践中存在一定的局限性。
  
  (一)信息问题
  
  政府的环境部门获得的环境信息是不完全的,政府和工厂的污染物排放信息是非常不对称的。薄弱的监控系统环节难以评判企业污染排放的真实情况,企业会通过偷排、多口排放等方法规避管理部门的监管,管理部门获取的企业污染排放数据往往是企业自报数据。很多企业在环境部门要求下建成污染治理设备,而污染治理设备的真实使用情况也往往难以测量和监管。环境部门对企业污染物排放测量的浓度指标也造成对企业排污准确监控的一定困难,一些企业通过对污染排放大量入水以减少排放浓度。因此,政府环境部门对企业污染排放的信息获取得是高成本的,同时政府部门难以获得企业污染的实际情况。
  
  (二)官僚体制问题
  
  政府环境管理依靠科层制的管理机构和职责明晰、功能分割的部门管理,不同管理部门之间职责重叠、脱节或矛盾,导致管理资源浪费,环境资源错置,或因管理漏洞而污染环境现象蔓延。各个部门官僚体系的另一个普遍性的弱点是各个部门之间的扯皮造成工作低效率和激励不足。环境的多头管理造成环境资源非优化配置。
  
  例如不少农村环境问题与管理机构分割和官僚体系的低效率有关。例如农村禽畜粪便污染问题,畜牧管理部门是养殖场的业务管理部门,但是其职责中没有粪便流失问题,但传统上他们以工业污染治理为主,整个管理系统不能适应对农村非工业污染尤其是众多中小养殖场和散户发生的禽畜粪便污染的治理;环卫部门负责管理和清理粪便,但一般只负责城市化地区。因此类似这样的问题就没有专门部门负责,其对环境污染的程度不断积累和严重。
  
  (三)技术能力问题
  
  对降低污染的成本收益核算往往需要很复杂的技术经济学知识,政府机构往往对这方面知识缺乏足够了解。另外环境主管部门往往没有能力评估具体项目带来经济收益,政府部门对经济项目的环境评估和具体项目的成本收益核算往往缺乏足够的能力,是经济项目申请中如何确定短缺资源分配的顺序存在相当大的分歧,这种分歧往往以环保部门和经济发展部门的矛盾表现出来。
  
  (四)政策扶持问题
  
  因为环境部门和经济发展其他战略部门在目标取向上往往存在相当大的冲突,使重大环境措施的实施往往遇到其他部门的抵触。条块利益的冲突往往会导致环境利益的损失。例如,经济发展迫切需要足够的电力供应,而电厂的新建或规模扩大会直接带来二氧化硫的增加,与环境部门总量控制的目标产生尖锐的矛盾。环抱部门工作的难题是,在新发展项目的不断上马和总量控制目标的矛盾上,环保部门有时必须从经济发展的总体目标,因为产值的增长对评价一个地区的发展仍是第一位的指标。另一方面的例子是社会稳定目标的重要和污染企业难以关门,污染企业只要还“冒烟”,意味着仍能创造产值,仍能解决就业问题,采用严格的环保政策可能会使该企业破产或倒闭,因此产生诸如下岗、保障等社会问题,两害相权择其轻,最后往往采取的是隐藏矛盾、继续生产的折中办法。一些企业的建成和生产可能带来相当程度的环境污染,但环保部门的努力往往受到来自地方政府、甚至更高级别政府的行政性压力。
  
  (五)人力资源问题
  
  政府环境监控和管理往往因为人力资源的短缺,其管理范围比较有限,只能对若干重要企业进行经常性管理,不能包括大量分散小企业的污染状况。政府由于人力方面的因素只能局限在对一些重要企业的监管上,对各个基层的小企业仍不能有效实行充分的管理,环保部门由于管理能力的有限难以对其采取有效的信息监控和执法管理,这就使这些企业的污染状况处于无法统计、无法管理的状态。
  
  可见,传统的依靠政府进行环境管理的体制在现实中存在相当的条件约束。政府作为环境的唯一监督者和管理者,本身存在比较大的局限,信息问题、官僚体制问题、技术能力问题、政策扶持问题、人力资源问题的实质使政府环境管理模式往往伴生着高运行成本和效率损失。
  
  三,环境维护的社区运行机制
  
  传统环境管理体制重视政府作为管理者的作用,但没有考虑到企业和政府之间存在的信息不对称带来的监督成本过高,同时官僚体制具有典型的管理效率低下和管理成本过高的弱点。因此污染治理和环境保护应该改变原有的“政府——企业”点线结合的模式,要积极探索结合社会力量共同推动环境管理的新路子,建立环境保护的社区管理机制。社区环境保护机制应当成为政府职能部门环境管理的必要补充。
  
  单靠政府是无力担当起全部的环境责任,环境保护作为社会事业,要求全体社会成员共同承担责任。强化基层社区机制能够对环境保护产生深远影响,社区居民自我组织起来,开展社区公共环境的义务劳动,对居民宣传环保知识,社区还可以代表居民增强与污染企业和政府交涉的实际力量,以维护社区成员的环境权益。
  
  社区环境管理可以对环境保护事业发挥重要作用。首先,体现了社区作为公共产权对公共资源的供给和维护。社区是公有产权的一种重要类型,所有社区成员拥有共同无差别的、并且是对社区之外的成员排他性的资源使用权力。社区组织作为公共利益的代表公共资源保证供给和提供维护,充足的资源积累和配置的能力是基层社区环境保护运行机制的重要前提。
  
  第二,社区提供了贴近现实的解决问题的能力。当地社区最能了解人们所处的环境,因而最能够以可持续的方式管理自然资源,提出保证自然资源风险最小化利用的各种规章制度,更能够针对社区内部资源滥用的实际情况,对症下药提出解决方案。例如在一些山地的农村社区,社区通过自觉制定村规民约,按照林木生长状况规定封山制度,对山林柴木定期砍伐。这个例子说明社区作为生产活动的初级地方单位,更加了解实际面临的问题,并且致力与这些问题的有效解决,从而能够保证资源更为合理的利用。
  
  第三,社区环境治理体现了对分散污染治理的规模效益。对于一些小型企业,因为其数量比较多,污染源比较分散,如果进行分别处理则效率低下,治理成本也比较高。社区集中治理减少单位治理成本,同时通过社区整合是生活资源、生产资源相对优化。并且这些集中治理一般具有为社会提供经济效益的正效果,真正实现经济发展和环境保护的协调进步。
  
  第四,与由上到下、由外到内的政府官僚体制对比,社区对成员责任关系超过了政府机构对管理对象的关切程度,因为社区的环境状况与所有社区成员的利益和生活质量更加息息相关。社区管理比起大型的官僚体系,社区管理更加具有灵活性和创造性。更为重要的是,社区管理较之政府投入提供了一种更加可持续的发展模式,单纯的政府投入也许可以创建一两个环境管理的典型,但没有足够的财力和物力推广到所有的地区。社区管理的自我管理、自我发展特点提供了环境建设的可持续和不断滚动提高的可能性。
  
  第五,环境保护的社区管理机制综合调动所有社会资源投入环保治理,社区内的各个单位,所有个人共同构建了环保建设的整体网络,也使每个社区成员和社区单位处于该网络的密切监督之下。社区具有行为方式内部趋同的特性,环保意识如果成为社区公德,那么社区成员破坏环境的行为就会受到社区成员的共同鄙弃,因此环保规则在社区层面也比较容易被认同和成为共同行为准则。社区机制可以实现社区内部资源对于环保的共同投入。例如可以利用学校开展环保只是宣传,通过社区单位的责任认养实现对社区绿地的维护,可以通过志愿者队伍开展环境的清扫整理,社区环保管理机制实现了所有环保资源的充分发掘和培育,构成了环境建设的最基本空间。
  
  第六,环境保护的社区管理机制提倡群众参与,使环境保护不是只依靠政府吹注,真正成为共同关心÷共同投入的社会事业。发展基层社区的环保管理和运行机制,使环保部门的一双眼睛变成无数双眼睛,从污染企业和环保部门的相互捉迷藏,变成每个污染单位时时刻刻接受社区成员的监督;从社区成员对环境管理的漠不关心变成每个居民都成为促进环保的责任者和监督者。这样社会治理环境节约了环境保护的执行成本,提高了环境保护的工作效率,同时使环境保护贴近基层,群众参与,造成了全体公民的环保意识,使环境保护不再成为少数人的行为,成为名副其实的社会事业、群众事业。
  
  第七,社区环境治理,推进了环境资源和污染治理的优化配置和合理布局,特别是在农村地区,其效果和意义表现的尤其明显。例如,乡村工业的“村村点火、户户冒烟”构成星罗棋布的农村污染源,对分散的乡村工厂的污染治理高成本且难以实施。
  
(本文权属文秘之音所有,更多文章请登陆www.wm338.com查看)  四,结束语
  
  社区最具有人性化且最能够通过紧密联系整合社会力量,是推进环境管理的有效机制。以社区为基础的环境保护,聚合了人、空间和行动这三个基本要素,共同构筑环境保护的社会基础。环境的管理最终要落实到具体社区。社区发展通过组织化的过程促进社会环保力量的形成,并借助社区教育和社区资源的共享巩固社区环保空间。社区环境保护同时是现代化社区精神的催化剂,有助于培育社区公共意识和社区公共空间的广泛认同。环境的保护需要现代文明的建立,需要改变对公共环境漠不关心的态度,构建环境与人类的良好互动关系。通过社区成员共同参与,提升环境质量,建立社区环保有效机制,是环境保护长治久安之路。