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时间: 2018-05-07
  要转变政府职能,提高办事效率,建设廉洁、勤政、务实、高效的政府,很关键的一个方面,就是要改革和完善干部人事制度,健全公务员队伍建设,提高公务员队伍的整体素质和能力。本文主要分析当前我国公务员队伍建设的现状,针对其存在问题提出加强公务员队伍建设的现实思考。
一、公务员队伍建设的现状分析
1993年4月国务院通过并颁布了《国家公务员暂行条例》,并于同年10月起施行,这标志着我国公务员制度的初步形成。此后,全国各地自上而下逐步开始建立和推行国家公务员制度,加强公务员队伍建设。在实践方面,从中央国家机关开始,各级政府先后在“三定”的基础上进行了职位设置,制定了职位说明书,并通过考试、考核等方式对原政府工作人员进行了身份过渡;各地陆续进行了考试录用的试点、推行工作,到今天已经基本确立了录用主任科员以下的非领导职务“凡进必考”的原则;各地区、各部门针对自身的情况对考核、培训、工资等其它制度环节进行了试点。在立法方面先后颁布了12个全国性的有关单项法规,覆盖了公务员制度的职位分类、录用、考核、职务任免、奖励、辞职辞退、申诉控告、培训、职务升降、回避、职位轮换等绝大部分环节。应该说,国家公务员制度已经在我国初步确立起来,为加强公务员队伍建设做出探索和实践,取得了巨大的成效,但是也逐渐暴露出一些问题。
(一)公务员队伍整体素质与新时期、新任务的要求还有差距
随着全面建设小康社会的推进,我国急需一大批掌握现代经济管理、专业技术等复合型行政管理人才,去支撑和推进我国经济社会的快速发展。由于历史的原因,特别是十年“文革”使许多公务员没有机会进入高等学府深造,造成其学历偏低,当改革开放的大潮汹涌而至的时候,一些有水平、有能力的干部似乎因不具备高学历、高文凭而遭淘汰,虽然,经过推行公务员制度,大部分干部过渡公务员并进行相应的学习、培训,但大部分为参加工作后脱产、半脱产的进修学历,理论基础不够扎实,学习内容不够系统,整体素质偏低,造成目前全国公务员队伍专业结构单一,懂经济、会管理的公务员相对缺乏。据统计,全国550万公务员从学历上看,虽然专科以上学历占47%。但随着我国加入WTO,公务员队伍面临着更大的挑战,公务员队伍素质与高素质专业化的标准,与WTO对公务员的能力要求相比还有较大差距公,与当前改革开放和建设小康社会的现实需要还有差距。一是在知识素质和结构上,适应时代发展所需要的市场经济、法律、公共管理、外语、计算机和科技知识等比较欠缺,知识结构不合理。2002年国家人事部与国家行政学院联合在全国范围内开展了关于国家公务员任职培训需求的调研活动。在调查中,江苏等省对公务员掌握相关知识的情况进行了分析。其中,属于“评价较好类”的包括政策知识、公文知识、政治理论知识等;属于“评价一般类”的包括经济知识、业务知识、法律法规知识;属于“评价较差类”的包括外语知识、科技知识、计算机知识、管理知识。这一评价尽管也是相对的,但应当说具有较高的信度和效度,他反映了我国现行公务员队伍知识素质上存在着严重不足。二是在能力素质和结构上,远不能适应经济和社会发展需要。知识与能力之间存在着相关关系,知识素质和结构上存在的严重不足,导致了决策、组织、依法行政和创新等核心能力不强。仅以依法行政能力为例,依法行政是现代行政的主要标志,依法行政能力是公务员能够有效地依法约束本人及其下属行政行为和运用法治手段提高行政效能的本领。应该说,具备依法行政能力至关重要,但在实际生活中存在着大量行政违法、行政不当、不善于运用法治手段等现象,行政诉讼和行政赔偿事件时有发生。据湖北省调查,2002年受理的行政案件中,撤销或部分撤销行政处理行为以及变更行政行为的占一审结案的比例竟高达55.9%。这一现状的存在是与公务员素质不高、结构不合理息息相关的[1]。以武汉市为例,武汉市现有公务员40700名,从知识素质来看,其中具有研究生学历的仅有870人,占2.14%;大学本科学历的7673人,占18.85%;大专学历的18844人,占46.3%;中专、高中及以下学历的13312人,占32.71%。其中,有近50%的公务员是在任职后取得大专和本科学历的。从年龄结构来看,30岁以下的公务员9098人,占22.35%;31~50岁的公务员25558人,占62.80%;51~54的公务员3217人,占7.9%;55岁以上的公务员2827人,占6.95%[2]。所以,提高公务员素质,优化公务员结构是必须着力解决的紧迫任务。
(二)公务员制度存在层面障碍,影响公务员队伍建设
自党的十三大和七届全国人民代表大会提出建设我国公务员制度后,经党的十四大和八届全国人民代表大会要求尽快推行国家公务员制度,到党的十五大和九届全国人民代表大会提出继续完善国家公务员制度,我国的公务员制度已经经历了一个初步建立的历史过程。在推行和建立国家公务员制度的进程中我国取得了不少成绩,包括公务员权利和义务的确立,强化了公务员的法律意识和依法行政理念;公务员职位分类制度的实施,从根本上改变了干部管理的大一统模式,实现了历史性的突破;公务员考试录用的实行,一改传统的调动模式,严格了人员的入门质量;公务员交流制度的推行锻炼了公务员队伍,提高了适应各种岗位和处理复杂问题的能力;公务员行为的规范和回避制度,制约了公共行政权力的运作和增强了公务员的公共责任,减少了公务活动中的腐败问题;公务员的辞职和辞退制度的贯彻,形成了双向互动,平等对话的退出机制等等。同时必须看到,我国公务员制度,在运行中还存在不少问题,对公务员的能力建设尚未有充分认识是关键问题。具体性制度障碍包括以下四方面:
1 、职位分类制度不能显现能力且职位设置单一狭窄,违背了人才成长规律,限制了公务员的个性发展。我国的公务员职位分类制度,一方面借鉴西方职位分类制度的优点,另一方面又吸收我国传统品位制的长处。其主要内容集中反映在两个方面:一是设置职务。国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务。领导职务包括各级政府的领导职务和各级政府机关部门的领导职务,分别为10个职务;非领导职务从办事员到巡视员分别为8个职务。二是设置级别。国家公务员共分为15级,最高级为一级,最低为十五级,对应从总理到办事员的12个职务,由于我国公务员的待遇与职级紧密相关,只有职务获得提升,待遇才能获得相应改善。据有关人员统计,全国副处长以上的领导职务的公务员仅占公务员总数的7.7%,加上助理调研员以上的非领导职务人员也未超过8%,它说明尚有90%以上的公务员为科级和科级以下。可见,公务员施展自身能力的空间太小,其价值实现的途径单一而艰辛。如果身处县乡一级政府,即便是再有水平和能力,也可能因空间环境的限制终身为科员以下公务员。
2、考核制度缺乏系统性和程序性,指标体系缺少量化,考核评价主体单一和考核等次太少,使考核失去权威。考核是公务员任用与奖惩的基础,在整个公务员制度中具有举足轻重的作用。然而现行法规中的一些规定由于缺乏严密性、科学性,使得这一制度的效力大大下降。(1)考核内容过于抽象和划一,标准过于笼统。尽管《国家公务员考核暂行规定》对其作过较为详尽的阐释,但普遍没有针对组织及职位特征建立具体的考核指标,由于各部门、各职位之间工作性质、工作特点差异大,部门之间、被考核者之间缺乏可比性,考核者往往无所适从;(2)等次少。三个等次,优秀占10%~15%,不称职者没有比例要求,其余的85%以上均为称职。这种称职的大平台现象,混淆了公务员行为的差别,在一定程度上助长了干多干少一个样”的风气,加上标准的模糊,使优秀、不称职人员的确定较难。从而在现实中出现了“优秀”者“轮流坐桩”,其余皆为“合格”的现象;(3)考核人的选择没有针对不同的组织、职位区别对待,除了少数高级领导职务“必要时,可以进行民主评议或民意测验”外,一律采用了“上级+同事+自我”的模式,同时法规对于三类考核主体考核结果的相对重要性没有作出明确规定,从而出现了领导不力、以群众测评为结果甚至以个人小结为结果的现象;(4)考核方法较为单一,绝大多数采用的都是“写评语”的方法,这是一种定性的、主观性随意性较强的一种方法,很难保证考核的客观性。从目前看,考核没能真正达到激励的效果,形式主义和好人主义盛行,无法从公务员的能力上给予科学、客观和公正地评价。
3、传统的公务员培训根植于计划经济土壤,计划经济的国家包办,高度集中统一的方式,使公务员的培训渐渐跟不上时代的步伐,暴露出许多与新形势不相适应的地方。在培训观念上,培训成为国家政府“要我学”的硬性要求,公务员没有“ 我要学”的积极主动性;在培训机制上,完全的行政化运作,基本上由国家直接管理和控制,忽视了公务员的个人需求和社会需求,挫伤了公务员的培训积极性,使培训成了应付差事,培训失去内在动力;在培训内容上,贴近改革开放和政府工作实际,贴近党和政府中心工作,贴近新时代需求的培训内容不充分,使得教、学、用相脱节;在培训方式上,仍然以教师讲授为主,教材课堂为主,培训方式创新不足。
4、考试的公开平等竞争性及其信度与效度直接影响到公务员队伍的整体素质。目前,我国已经确立了录用主任科员以下的非领导职位“凡进必考”的原则,《国家公务员录用暂行规定》对公开、平等、竞争、择优的考试原则、录用的程序、考试的内容与方法等也作了明确规定,在此基础上全国各地都陆续进行了若干次面向社会、应届大中专毕业生及专业军官的录用考试。从实践的效果来看,由于各种原因考试的竞争性及考试的信度和效度方面都还存在一些问题:公务员考试中的来源主要指报考者的数量、类别、质量能否形成充分的竞争,能否保证到位者的质量。据报道,近年来公务员报考者与计划录用者之间的平均比例达20:1,少数特殊职位甚至高达60:1、70:1。 说明了公务员具有较高的职业威望。但是机械的数量并不一定与质量成正比。由于尚未在全国范围内形成开放型的人才流动机制,使人才选拔的空间仍然十分狭小。首先,更大范围内的优秀人才没有参与到竞争的行列。调查发现,除针对应届毕业生的招考外,近年来的报考者中绝大多数是毕业生、原单位效益不好或在原单位不甚如意的人员以及无职无业哪里有考试就往哪跑的“职业考试者”。而更多的真正优秀、适合在政府中工作的人员由于具有安定的职业,没有参与进来;其次由于受到客观条件的限制,更多的人才无法进入视野。如有些省市规定农民只能报考乡镇的国家公务员职位,小城市的不能报考大城市的,地方的不能报考中央的。再比如所有地区都不允许中小学教师报考,其公平性暂且不谈,也影响了录用人员的质量,因为中小学教师,尤其是在农村是知识层次最高、最整齐的群体。同时,由于目前的公务员考试大多数不是“资格考试”,而是“职位考试”,这也限制了人才选拔的空间。
(三)公务员队伍作风建设还需加强
我国公务员管理受传统文化和行为习惯浸润已久,公务员队伍作风建设存在很多问题。在现实中,往往“公共服务中服务提供者居于主导地位”,而作为主人的公民则只能被动地接受,公务员作为公民的“公仆”成了一种理念价值的虚构,被现存关系所扭曲,其结果是不负责任和官僚主义盛行;权力过于集中,上层发号施令,下级依令而行,行政行为在多大程度上具有有效性,取决于支持这种行为的权力的大小。其结果必然是权力拜物教盛行;缺乏成本——收益观念,往往通过机构调整和人员裁减方式去追求政府效率,始终无法摆脱低效率的怪圈,公务员队伍作风建设还需加强:一是思想不够解放,观念落后。主要表现在少数公务员开拓创新不足,小进则满、安于现状、畏难怕难思想严重,敬业精神不强,一定程度影响投资环境的改善和经济社会的快速发展。 二是“外面热,里面冷”,公务员自身缺乏危机意识。当前,公务员招考竞争十分激烈,与此形成鲜明对比的是,现有的公务员却明显缺乏危机意识,缺乏提高自身素质的紧迫感。三是主动服务意识不强。少数部门、单位受利益驱动,过分强调部门和单位的权力,却忽视了义务。在工作中重管理轻服务,只管理不服务,一定程度存在着服务不到位、管理错位等问题。
二、加强公务员队伍建设的必要性
公务员队伍是党的执政主体的重要组成部分,其素质状况直接影响党的领导水平和执政能力,决定着政府的管理水平和效率。当前,我国正处在改革开放和全面建设小康社会的关键时期,加强公务员队伍建设,是摆在我们面前的一项重要而紧迫的任务。
(一)加强公务员队伍建设是提高党的执政能力的内在要求
当今世界,政治经济形势复杂,能不能顶住发达国家经济、科技等方面占优势的压力,始终掌握国际经济竞争和政治斗争的主动权;能不能在国内经济社会结构的深刻变革中,解决好前进道路上的突出矛盾和问题,是对党的执政能力的严峻考验。公务员是党的路线、方针、政策和国家法律法规的执行者,在政府职能运行中,担负着重要责任。公务员队伍的素质直接关系到我党的执政水平,直接影响党和政府同人民群众的关系,直接反映党和政府的形象。进入新世纪,国际国内形势正在发生深刻变化。只有建设一支高素质专业化的公务员队伍,才能带领群众发展先进生产力,促进先进文化的繁荣,把党的路线方针政策转化成为人民服务的实际行动,建设高素质、专业化的公务员队伍对于增强党的执政能力,保证国家的长治久安,具有十分重要的战略意义。 
(二)加强公务员队伍建设是全面建设小康社会的重要保证
随着经济全球化的发展,人才全球化趋势进一步增强。我国加入世界贸易组织后,面临的人才问题更加突出。发达国家和地区利用各种手段吸引我国人才,人才竞争日益激烈;全球范围内的经济结构调整对人才素质提出了更高要求;综合国力的竞争更加倚重于科技进步和人才开发,本世纪头二十年,是我国现代化建设的重要战略机遇期,也是我们抓住机遇、加快发展,努力开创现代化建设新局面的关键时期。公务员队伍是国家机器的重要组成部分,是国家行政管理人才,是重要的人才资源,是团结带领广大群众全面建设小康社会的组织者,是各项事业的骨干,在政府职能运行中,担负着社会主义现代化建设事业的规划、组织,指挥和贯彻执行的重要责任,在改革发展稳定中发挥着至关重要的作用。同时,它还担负着培养人才、开发人才的重任。因此,建设高素质专业化公务员队伍在各类人才队伍建设中具有十分重要的战略地位。改革开放二十多年来,我国已经初步建立起社会主义市场经济体制的基本框架,随着经济体制改革的不断深化,政府职能将发生重要转变,由单纯管理型政府转变为服务型政府,公务员必须适应改革开放的新形势,改变计划经济体制下以行政审批为主的政府管理方式,学习并掌握市场经济条件下管理经济的方法,提高驾驭市场经济的能力和水平。积极应对经济全球化的挑战,在激烈的市场经济竞争中赢得主动,实现全面建设小康社会的既定目标,关键在于建立一支高素质的、能够担当重任、经得起各种风浪考验的公务员队伍。
(三)加强公务员队伍建设是提高自身战斗力的迫切需要
总的看,我国公务员队伍是一支有战斗力的、党和人民信赖的队伍。但也必须清醒地认识到,人民群众对政府的工作还有一些不满意的地方,公务员队伍中道德失范、为政不廉、作风不实的问题还不同程度地存在。特别是有些公务员宗旨观念淡薄,不能正确对待手中的权力;有的精神萎靡,工作疲沓,作风漂浮,脱离实际、脱离群众。因此,抓好公务员队伍建设,解决自身存在的问题,增强队伍凝聚力和战斗力,显得尤为重要和紧迫。
(四)加强公务员队伍建设是促进人事管理的科学化、法制化的需要
加强公务员队伍建设要求我国公务员制度引进了科学的职位分类,把政府机构的干部从大一统的干部队伍中分离出来,以利于干部结构的调整和政府机构干部素质的提高。依法管理干部,是国家公务员制度的核心要求。通过建立一整套人事管理法规,在公务员的录用、晋升、工资、辞退等各个环节都依法管理,这么做既能促使公务员严格履行职责又能保障公务员的合法权益, 促使优秀人才脱颖而出。
三、加强公务员队伍建设的几点思考
公务员队伍的建设问题直接关系到我国社会稳定和经济发展,关系到党的形象和党的执政能力建设,为把公务员队伍建设成一支党性强、素质高、作风硬、结构合理、高效、廉洁的队伍,按照十六大及十六届四中全会精神,必须坚持以人为本的思想,树立科学的发展观,综合治理,标本兼治,完善进人、选人、用人的各项措施,从实际出发,当前应当解决好以下几方面的问题。
(一)健全公务员制度运行机制,确保公务员素质
为了适应经济和社会的发展,适应加入WTO后对公务员素质的要求,必须建立健全竞争激励机制为重点的公务员制度运行机制。
1、健全竞争激励机制,完善录用、任用和工资制度。一是进一步改进和完善考试录用制度。继续坚持“凡进必考”制度,加强执法检查和公务员规范化管理,严格执行调任条件、标准、程序,防止“考不进来调进来”的现象发生。建议进一步完善公务员考录办法,创新考试组织方式,完善考试录用制度,创造公平竞争的用人环境,通过考试录用,把那些有真才实学的人选拔到公务员队伍中来,优化公务员队伍结构,提高公务员队伍整体素质和依法行政能力。要实行分类、分等、分级的考试办法,以满足不同职位的需要;要改革考试内容,由重视文化知识转变为重视素质和能力,同时增加口试的比重,便于考查应试者的实际操作能力;要考虑到加入WTO后将对公务员的素质提出的新要求,对公务员录用标准做出新的战略部署,即根据“入世”后环境置换的变化,现有的某些职位可能不复存在,将被新的职位所取代,这就要求公务员必须具备开拓能力、应变能力和适应能力。今后录用公务员必须按这三个标准取舍,尽可能录用三种条件都具备的人员。此外,国务院部委和省级机关公务员的录用应采取基层在职公务员通过竞争考核的途径录用,并放宽农村考试条件,让更多人参加竞争。二是进一步改进和完善任用制度,推行公务员合同聘任制。《国家公务员暂行条例》规定“国家公务员职务实行委任制,部分职务实行聘用制”。目前我国事业单位全员合同聘用制的成功实践和国外公务员合同化趋势表明,公务员合同聘任制是值得探索的举措。当前,对部分操作性、辅助性、技术性或其他适宜的职位实行聘用制已势在必行。从长远看,除由人大选举产生的政府部门领导人员外,其他也都应实行合同聘用制。通过聘任制的实施,可以避免“终身制”,促进公务员身份职业化和人员的能进能出。完善竞争上岗制度,公务员职务升迁应主要是通过考绩与内部竞争考试实现,这无疑有利于调动各级公务员工作的积极性,且体现了公平公正的原则,凸现了公务员制度应有的内涵。为此,应加大竞争上岗力度,建立法定的竞争规则,实现竞争上岗的规范化和制度化。要改变竞争上岗仅限于政府机关内设机构中层领导职位的做法,扩大其适用范围,除法律法规规定应予以选任的岗位外,实行全员竞争上岗。破除逐级晋升原则的限制,建立“不拘一格降人才”的机制。引进竞争性考试的方法,并将其与业绩考核结合起来,定期业绩考核的优秀者即自动取得了晋升的权利,再通过竞争性考试选拔确定晋升对象。改进选拔的方式,变“单向”选拔为“双向”选拔。应把评估晋升对象的实际工作能力及潜在能力放在重要的地位。选拔名单确定后应实行公示,征询群众意见,以便得到群众的认可。三是进一步改进和完善工资制度。要通过对相同机构和同等级别实行报酬差异的原则,打破“大锅饭”和平均主义,使公务员更注重自己的能力发挥与责任感;要改进工资外收入的奖金制度,建立绩效工资,绩效工资应以任务的客观数据以及每个人的工作义务和效率为依据。实际上,这种针对成绩引进更大比例报酬成份的做法已开始在西方一些发达国家各行政部门推行。我们应在汲取别人长处的基础上,结合我国的实际开发一种更好的职位和能力管理模式以及对个人事业进行更好跟踪的方式来完善这一方法。对政府部门急需而市场竞争激烈、价位高的少数特殊专业人才,应有相应的政策措施。四是改进和完善国家公务员考核办法。本着“于人激励、于法严格、于事简便”的原则,对国家公务员“德、能、勤”三方面实行定性评价,对“绩”的评价标准,按照树立正确的业绩观要求,探索建立科学的考核指标体系和考核办法,把个人工作业绩的民主考核与单位的业绩结合起来,把本单位的评价与工作服务对象的评议结合起来,量化个人工作业绩考核指标,从而建立起绩效考核和服务对象评议相结合的公务员考核制度,最终以考核成绩决定考核等次,改变“干多干少一个样,干好干坏一个等级”的现象,确保年度考核工作不流于形式,不走过场。